Pages

Friday, February 5, 2010

Стање и правци развоја железничког права

Уводне напомене

Железница, транспортно средство која одиграла огромну улогу у индустријској револуцији током нове историје преживела доста промене. Некад кичма развоја, након дрогог светског рата почиње да губи значај у западној Европи, препуштајући терен друмском и ваздушном транспорту . У источном блоку захваљујући планској привреди, што се тиче теретног саобраћаја и мање, доступношћу ваздушног превоза и слабије моторизације у путничком превозу, нагли пад промета се јавља тек почетком деведесетих година прошлог века. Ове промене значајно утичу на регулисање железничког транспорта на нов начин, адоптирајући се изазовима новом политичком и економском окружењу.
У оквиру Европске Заједнице започиње нова ера развоја железнице у циљу сачувања и ојачања позиције железничког транспорта, но унификација правила о међународном железничком превозу почела је много раније, још крајем ХIХ века, доношењем прве Међународне конвенције о превозу робе на железницама – CIМ (1890). 1924.године, донета је Међународна конвенција о превозу путника и пртљага на железницама – CIB, са више измена ових конвенција, 1980.године била је донета Конвенција о међународним превозима железницама – COTIF са два додатака:

- Додатак А – Једнообразна правила о уговору о међународном железничком превозу путника и пртљага – ЈP CIB
- Додатак Б – Једнообразна правила о уговору о међународном превозу робе железницама – ЈP CIМ.

За регулисање железничког превоза са источноевропским земљама примењују посебни споразуми:

- Споразум о међународном робном саобраћају из 1951.године - SMGS
- Споразум о међународном путничком саобраћају из 1966. године – SMPS

Европска Заједница је почела да доноси опште прописе о железничком саобраћају усвајањем Директиве 91/440/ЕЕZ о развоју железничког саобраћаја која је омогућена доношењем аката Организације Уједињених нација од значаја за железнички саобраћај:
Европски споразум о магистралним међународним железничким правцима (АGC) усвојен је 1985.године у Женеви, Европски споразум о магистралним правцима комбинованог саобраћаја и припадајућим постројењима (АGTC).од 1991.године, Конвенција о грађанској одговорности за штете при превозу опасних материја друмом, железницом и бродом у унутрашњем бродарству (CRTD), Европски споразум о главним међународним саобраћајним артеријама (АGR) од 10.октобра 1989. године и Међународна конвенција за поједностављење процедура при преласку граница за робу која се превози железницом од 10.јануара 1952.године .
Европска Унија преко својих органа активно учествује у формирању саобраћајне политике не само ЕУ него и шире Европе. Такође овде треба још истаћи активност Заједнице европских железница и Европске железничке агенције у међународном регулисању железничког саобраћаја.

Железница је по правилу, трпела од претераног мешања владе, што је умањило њену ефикасност и тржишно понашање. Често јој је недостајала здрава финансијска структура и била је оптерећена тешким теретом дуга; управљање њеним финансијама често је било неадекватно, а финансијски односи са државом незадовољавајући. Општи прописи Заједнице о железничком саобраћају донети су са циљем да се ухвати у коштац са овим проблемима посредством примене принципа јединственог тржишта, а посебно принципа слободе пружања услуга.
Принципи и стандарди ЕУ на плану железничког саобраћаја огледају се у успостављању и обезбеђивању неометаног функционисања слободе кретања и стварање либерализованог тржишта. Заједничка саобраћајна политика ЕУ утврђује оживљавање и модернизацију железничког саобраћаја и не само финансијским и организационим мерама него и правно регулисање железничког саобраћаја, јер дугорочно гледано једино железница има потенцијал за еколошки одржив и ефикасан транспорт робе и путника на дужим релацијама. Резултат интеграционих процеса који се интензивно одвијају под окриљем ЕУ је и стварање јединственог саобраћајног тржишта, које је почело да функционише од 1.јануара 1993. године.
Након константног пада у коришћењу железничког превоза у односу на остале видове превоза, ЕУ је реаговала тако да се у свим европским земљама води активна политика реафирмације железничког саобраћаја, заснована на предностима у економско експлоатационим особинама средстава и има за циљ да преузме улогу носиоца копненог превоза масовних роба и путника на средњим и дужим релацијама.
Ти циљеви и већ започети активности на реализацији ових планова стављају досад заштићене националне (државне) железничке компаније пред великих изазова који се испољавају на либерализацији тржишта појављивањем конкуренције који неизбежно води реструктурирању интегрисаних предузећа. Државне чланице ЕУ основу развоја железнице заснивају на одвајању пружања услуга превоза од управљања инфраструктуром. Даљи развој железнице обухвата стварање услова за егзистирање више превозника у оквиру регионалних железничких инфраструктура те се на тај начин омогућава потпуније коришћење инфраструктуре кроз интероперабилност мреже.
Интероперабилност, прво као одобравање, подразумева стварање јединственог железничког подручја путем хармонизације техничких и оперативних стандарда европских железница и друго, интероперабилност као процес доприноси креирању транспортне политике на јединственом европском тржишту.
Основна сврха интероперабилности је да железничко предузеће може пружити услуге превоза изван граница држава чланица. Поред тога интероперабилност креира политику која се односи на интерно тржиште у вези са конструкцијом, функционисањем и обновом железничке инфраструктуре и возних средстава.
Јединствене техничке спецификације и одобрења за пан-европске производе ће омогућити железничким компанијама набавку опреме од великог броја конкурентних добављача из железничке индустрије не само у Европи, већ и изван ње.
Интероперабилност уводи фундаменталну промену у систему вертикално интегрисаних националних железничких система. У складу са Директивом 91/440 о развоју железница унутар Уније, железничке компаније морају имати повећан приступ железничким мрежама земаља чланица. Директива 91/440ЕЕZ предвиђа, железничким предузећима, која имају лиценцу, право приступа целокупној мрежи пруга за међународни робни железнички саобраћај (од 1.јануара 2008.године). Две су основне директиве о интероперабилности транс-европске железничке мреже(2001/16 и 96/48), допуњене директивом 2004/50. Прва се примењује само за железничку мрежу великих брзина, и друга, се примењује за конвенционалну мрежу.
Стратегија за обнову железница ЕУ добила је своје полазиште у Белој Књизи (1996) кроз спровођење следећих дугорочних активности: подела финансијске одговорности између државе и железнице у циљу осамостаљења управљања железнице са дугорочним циљем; обезбеђење јавне услуге додељивањем уговора о јавним услугама, унапређивање сарадње у циљу интегрисања инфраструктура, координисање развоја и истраживање и хармонизације техничких стандарда; истовремено сарађивање са државама и железницама у стварању железничких коридора дуж којих транспорт робе има отворен приступ и већи приоритет у односу на остали железнички саобраћај.
Стратегија ревитализације има за циљ да врати углед железнице као сигурном, еколошком и ефикасном избору превозника у односу на друмски транспорт. Циљ ових мера је био да петнаест националних транспортних мрежа претвори у јединствену европску мрежу елиминацијом уских грла и додавањем недостајућих веза.1998. године одлучено да се дозволи каботажа у друмском саобраћају, док је за железнички саобраћај остављен рок до 2008.године. Отварање железничких пруга у путничком саобраћају почиње од 2010.године.
С обзиром на чињеницу да наша земља као и шири регион бивше СФРЈ намерава да се придружи Европској Унији све ове промене погађају и наше тржиште. Као што и за чланице ЕУ тако и за нас ово значи велики изазов, са једне стране; омогућити приступ конкурентним компанијама нашој железничкој мрежи, обавезно реструктурирање нациолне транспортне компаније под притиском смањивања запослених и даљим затварањем нерентабилне деонице, а са друге стране после више деценијске стагнације и распада коначно се отвара пут алтернативним финансијским изворима поред субвенције државе.
Да би што прецизније одредили ситуацију и развојне могућности железнице у региону упоредном анализом приказаћемо решења појединих земаља источне Европе по сегментима структуралне промене. Тако буде детаљно приказан реструктурирање донедавно монополистичких националних компанија; либерализација тржишта тј. нормативна решења и пракса додељивања уговора о коришћењу и управљање железничком инфраструктуром; начин финансирања управљача железничке инфраструктуре и на крају регулаторна тела која обезбеђују несметано, правилно и безбедно функционисање железничког тржишта и њихову улогу у успостављању конкурентног јавног железничког превоза.

Националне железничке компаније и њихово реструктурирање

У источној Европи све до деведесетих година железнички транспорт и припадајућа инфраструктура поверени су једној државној компанији, која је била у обавези да организује јавни превоз, теретни саобраћај и управљање инфраструктуром - да врши одржавање и развој железничке мреже. Правни оквир железничког транспорта најчешће регулисан оснивачким актом националне компаније којим решењем правила железничког саобраћаја законом преношени у њену надлежност. Сви активности су били интегрисани у једно државно предузеће без раздвајања различитих организационих целина. Тако на пример теретни превоз, који углавном пословао рентабилно надоместио губитке које путни саобраћај произвео или барем смањио његове негативне ефекте. Развој мреже искључиво зависи од способности државе да обезбеди неопходна средства путем субвенција или кредита.
Ове чињенице глобално карактеришу сва предузећа до почетка деведесетих година. Снажне промене почињу имплементирањем и применом регулатива ЕУ док на Балкану ратове уништавају већи део имовине Југословенске Железнице, која данас распростире у више од 6 независних држава. Законодавство земаља источне Европе садрже различита решења, али по принципу сви су базирани на нормативним решењима Европске Уније.

У Хрватској железнице су функционисале у оквиру Југословенске Железнице – ЖТП Загреб до 1991. године, када издвајањем основано је предуузеће Хрватске Железнице (HŽ). Суочавајући са већ напоменутим проблемима у региону 1995. године је донет Закон о жељезници , који је предвиђао реорганизацију HŽ . Крајњи циљ реструктурирања је приватизација кроз смањивања буџетске дотације, са стварањем савремене компаније адоптирану за слободно тржиште. Један од првих корака је био раздвајање тих делатности који нису непосредно везани за транспорт. Тако је за 10 година оформљено 17 независних фирми, као друштво са ограниченом одговорношћу и једно јавно друштво са ограниченом одговорношћу - HŽ
Главни клијент новооснованих предузећа тако остао је HŽ, али они су слободни да понуде своје услуге и другим предузећима. Први део процеса је окончан до 2004.године, сва предузећа (тих 17) у 100% власништву HŽ, су били припремљени за приватизацију. Док није ступио на снагу Закон о подјели трговачког друштва HŽ ; предузеће је било организовано претежно вертикално са 4 главних делова: Управљање, Возни парк пружних возила, Инфраструктура и Координација са осталим предузећима. Горе поменути закон о подјели установио поделу HŽ на 4 друштва са ограниченом одговорношћу: 1.управљање, одржавање и изградњу жељезничке инфраструктуре 2.пријевоз путника 3.пријевоз терета 4.вуча влакова у оквиру холдинг компаније у којем 100% власник је држава Хрватске. 2003. године је донет Закон о жељезници којим се по Европским директивама раздваја функционисање превоза и управљање инфраструктуром, законом је укинут монопол у подручју жељезничког превоза док инфраструктура остаје у надлежности државе .

У Мађарској је Законом о железници из 1993. уведено раздвајање рачуна, а Законом о железници 2003 . године је извршено институционално раздвајање. Тако MÁV – Мађарске Државне Железнице подељен на MÁV Trakció (вуча возова), MÁV Cargo (теретни превоз), МÁV Start (путнички превоз), док управљање инфраструктуром остаје у надлежности државе преко МÁV-а. Нови закон о железници ступио је на снагу 1. јануара 2006. године , дефинисани су сва отворена питања који нису били регулисани претходним законима. У духу ЕУ правила јасно је дефининисано однос државе и железничких превозника. Инфраструктура је у власништву државе којим управља предузеће у државној својини обезебеђујући несметан и безбедан саобраћај свим учесницима који испуњавају услове по закону. Мађарска иначе припада групи оних ретких држава (нпр Швајцарска), где је државно предузеће монополски положај делио са још једном компанијом (GYSEV) тз.дуалистички систем, пре либеризације тржишта. Важно напоменути да приватизација предвиђена једино за теретни превоз (МÁV Cargo) која је већ реализована у прошлој години куповином од стране (RCA– Rail Cargo Austria), која је ћерка фирма ÖBB-а) Приватизација није планирана у путничком превозу, једино у издвојеним одељењима који су стекли самосталност у форми друштава са ограниченом одговорношћу (Сервис и одржавање вагона, угоститељске услуге и неке здравствено-социјалне установе). Важно скренути пажњу на решење, како је и путнички и теретни саобраћај „обезглављен“ тако што сва вучна возила пренесена у посебно предузеће. Ово чињеница доста је ослабио положај Cargo транспорта пре приватизације тако смањујући саму вредност компаније.
Ревитализација инфраструктуре одвија се искључиво на трансевропским коридорима. Експанзија ових радова у великој мери зависи од суфинансирања европских фондова.
У Пољској су правне мере почеле Законом о железничком превозу (1997) увођењем раздвајања рачуна, док даље мере осликава Закон о комерцијализацији, реструктурирању и приватизацији Пољских државних железница (2000) којим је формиран холдинг. Некадашњи PKP који је био у државном власништву је претворен у PKP S.А. који припада Трезору, са могућим учешћем приватног капитала у будућности. Објекти и основна средства прешли су у власништву холдинг компаније док је земљиште остало у власништву Tрезора. Пољски управљач инфраструктуром је PKP S.А. од 2001.године, компанија у државном власништву која се финансира из средстава државног буџета и накнада за приступ. У претходном периоду, ранија пољска Влада је планирала приватизацију PKP-а, али је наишла на јак отпор од стране синдиката и била приморана да ревидира своје планове. Екстернализација железничке делатности извршена је у области оправке, одржавања, телекомуникација и информатике. Даљи развој сектора у великој мери зависи од приватизације PKP Cargo и од успешности трансфера власничког удела локалним самоуправама. Наиме у путничком превозу у оквиру PKP групе регионални транспорт (PKP PR) и превоз на дугим релацијама (PKP IC) подељен на основу закона од 2001. године. Локалне самоуправе од 2003. године имају обавезу дофинансирања дефицита железничког превоза на својим територијама уместо централног финансирања. То значи да они имају право и на креирање понуде превоза.
У складу са „Стратегијом Железничког Транспорта до 2013.године“ израђена преко Министаррства Транспорта, од почетка 2009. године локалне самоуправе добијају и своје представнике у управном одбору PKP PR, тако постепено преносећи надлежност не само за финансирање него и за управљање регионалним превозом. Овако регије тј. локалне самоуправе непосредно одређују њихове приоритете у области железничког транспорта у границама њихове финансијске могућности. Наравно ово решење не искључује могућност расписивања тендера за обављање превоза на планираним релацијама. Тако смо сведоци данас отварању запуштених железничких пруга где PKP због рационализације био принуђен обустављању превоза, преко приватних фирми, који у конкурентском амбијенту већ налазе свој интерес пружајући услуге по прихватљивим тарифама. Иначе овај процес није се одвијао без проблема, јер нису све локалне самоуправе у истој финансијској ситуацији, и не могу сви да сносе терет финансирања, где услови захтевају више улагања. У сваком случају пажљиво прате „децентрализацију“ железничког путничког превоза и остале државе у регији јер правна регулатива суседних земаља исто садржи слично решење за организовање локалног превоза. Ово решење пружа могућност за оживљавање или сачување таквих релација, које досад биле ван пажње централног планирања. Успех пољског модела имаће утицаја и за друге државе које још нису реализовале њихове планове у путничком саобраћају. Иначе у Пољској има више од 27 приватних превозника у путничком саобраћају, док број приватних превозника у теретном превозу прелази шездесет . Фондови ЕУ као и у свим чланицама уније одиграју велику улогу без којих извора не би се могло говорити о ревитализацији возног парка и инфраструктуре.


У Србији хармонизација железничког права започета је доношењем новог Закона о железници . Нови закон о железници представља основ за спровођење трансформације железнице и успостављање концепта тржишног и комерцијалног пословања у коме ће ЈП „Железнице Србије“ постати ефикасан, поуздан и конкурентан превозник. Доношењем закона о железници извршен је формално правни прекид континуитета са законом као оснивачким актом јавног предузећа за железнички саобраћај. С тим у вези , Влада Републике Србије донела је одлуку о оснивању јавног предузећа за управљање јавном железничком инфраструктуром и обављање јавног превоза у железничком саобраћају и ново предузеће ЈП „Железнице Србије“ уписано је у судски регистар 2005.године . Новим Правилником о организацији и систематизацији послова, ЈП Железнице Србије је организационо подељено на Дирекцију за превоз и Дирекцију за инфраструктуру. Закон о железници условно речено, садржи три концептуална дела. У првом делу дефинисана је железничка инфраструктура као јавна железничка инфраструктура и индустријска железница. У другом делу уређен је превоз у железничком саобраћају. Трећи део посвећен је образовању Дирекције за железнице као посебне организације за регулаторне и стручне послове у области железничког саобраћаја.
Нова решења у закону су истовремено и његове основне карактеристике. По одредбама закона железнички систем се организује на начелу раздвајања делатности управљања инфраструктуром и транспорта. Сходно овом начелу се врши раздвајање железничког предузећа на горе поменути начин. Финансирање управљача железничке инфраструктуре врши се путем прихода од наплате накнаде за коришћење инфраструктуре од стране превозника и обезбеђивањем недостајућих средстава из буџета Републике Србије и јединица локалне самоуправе. Уводи се концепт обавезе јавног превоза и на релацијама који нису економски исплативи (путнички превоз и интермодални/комбиновани транспорт). Најважнија иновација је увођење конкуренције тако што се установљава принцип слободног и равноправног приступа јавној железничкој инфраструктури свим заинтересованим (страним) превозницима. Законом је прописан и оснивање Дирекције за железнице, као посебне организације у систему државне управе , за нормативне, регулаторне и стручне послове, у области железничког саобраћаја.
С обзиром да је закон ступио на снагу од 2005. године ни данас нисмо сведоци појављивању нових превозника на српским пругама. Највећи отпор долази из националног превозника који ни дан данас није способан суочавању његовој обавези. Гломазна администрација са наслеђеним дуговима понаша се и даље као једна социјална установа превише водећи рачуна о интересима своје запослене, него о квалитету њихове услуге и либерализацији тржишта. У Србији у складу са прописима ЕУ сваки оператер, мора да испуни предвиђене услове. То значи да добије лиценцу за превоз у железничком саобраћају и сертификат о безбедности за превоз у железничком саобраћају, као и да има закључен уговор о коришћењу железничке инфраструктуре са управљачем инфраструктуре. Лиценцу и сертификат издаје Дирекција за железнице, а уговор треба да буде закључен са ЈП "Железнице Србије", као управљачем железничке инфраструктуре. Могућности закључивања таквог уговора још увек не постоје. Најпре јер није донета неопходна методологија којом се утврђују висине накнаде за приступ инфраструктури. Осим тога, није донет програм финансијске консолидације ЈП "Железнице Србије", чија обавезност проистиче из Одлуке о оснивању Јавног предузећа "Железнице Србије". Главни циљ доношења овог програма јесте решавање питања дуговања из претходног периода, како би били створени неопходни предуслови за равноправно учешће националног железничког превозника на отвореном тржишту. Неопходно је да финансијска консолидација претходи либерализацији железничког тржишта.

Улазак приватног капитала

Железнице од њене прадобе тј.од XVIII века изграђене су из приватног капитала. Једини вид брзог и модерног транспорта увелико захтеван од стране брзе растуће индустријализације учинио власника великих капитала заинтересованим да улажу у развој и изградњу железничке мреже. Углавном формираним у облику акционарског друштава, тадашњи начин капитализације железничких друштава се изгледало тако коме се теже и данашње (донедавне државне) железничке компаније.
Ипак суноврат железничког транспорта, губљењем монополског положаја брзог превоза, почиње преласком железничке имовоне у државну својину на почетку ХХ века. Од тада је држава као регулатор железничког саобраћаја уједном и власник инфраструктуре као што и возног парка са обавезом организовања железничког саобраћаја. Са национализацијом државе су нашле своје рачуне и у стратешком значају железнице које тек током два светског рата долазе до изражаја коришћењем железнице у војне сврхе. После другог светског рата у источној Европи национализовани су сви сегменти железничке индустрије (услужне делатности, фабрике и различити погони за сервисирање железничке опреме итд...) Историја се наставља тако како што је већ написан у претходном поглављу.
Железнице у источној Европи су са транзицијом привреде морали да увиде да без екстерне помоћи није могуће ревитализовати застарелу железничку имовину. Све до почетка 2000.године су железнице региона доживеле њихове најгоре године. Но пројекти на нормативном и финансијском плану започети средином деведесетих година дају резултате тек на почетку новог миленијума.
По Директиви 91/440 о развоју железница Заједнице, уређује самостално управљање железничких предузећа, раздвајање инфраструктуре и превоза, побољшање финансијског положаја железничких предузећа, накнаду за коришћење и приступ инфраструктури. Директива 91/440 између осталог захтева да државе чланице успоставе одговарајуће механизме за помоћ у смањењу задужености железничких компанија која су у државном власништву или управљана од стране државе до нивоа који неће ометати оздрављење система финансијског управљања и који ће побољшати њихов финансијски положај. Финансијска помоћ државама чланицама за елиминисање дугова се одобрава у складу са одредбама Уговора о оснивању Европске Заједнице.
Основу за равноправно учешће свим железничким предузећима обезбеђује Директива 2001/12/ЕС , која захтева приступ железничкој инфраструктури по равноправним условима у другим државама чланицама у циљу обављања међународних комбинованих превоза робе. Генерално гледано државе никад не повере власништво над железничком инфраструктуром приватном капиталу. По различитим решењима државе чланица ЕУ, комплетна железничка инфраструктура или земљиште инфраструктурних објеката остаје у државном власништву или у власништву трезора . Наравно постоје железничке пруге у приватном власништву и не само индустријски колосеци него и отвороне пруге које се по диспозицији закона могу поверити приватним оператерима или локалним самоуправама.
Првенствено је потребно сагледати аспекте концесионог уговора којим је на најпрецизнији начин одређени услови и начин учешћа приватног капитала у изградњи и одржавању железничке инфраструктуре. У Србији предмет концесије у области железничког саобраћаја може бити: изградња, одржавање и коришћење јавне железничке инфраструктуре и организовање и регулисање железничког саобраћаја или реконструкција, модернизација, одржавање или коришћење јавне железничке инфраструктуре и организовање и регулисање железничког саобраћаја. У погледу давања концесије у области управљања железничком инфраструктуром и обављања превоза у железничком саобраћају у највећем делу примењује се БОТ модел за који је карактеристична изградња, одржавање или коришћење привредне и социјалне инфраструктуре и по истеку уговора предаја предмета концесије оригиналном власнику. У Србији прве железничке пруге изграђене у ХIХ веку по концесијоном уговору закључен између Србије и Монархије Аустро-Угарске 1873.године .
По Закону о железници локалне самоуправе могу захтевати правo коришћења и управљања железничком инфраструктуром за коју јавно предузеће нема економски интерес. Без прецизне правне формулације можемо претпоставити да на овом месту поред концесије има простора и за PPP конструкције где се уз државних средстава кроз партнерство и приватни капитал учествује у реализацији пројекта. Приватне компаније би налазиле своје интересе у изградњи или реконструкцији пруге на оним деоницама где локална самоуправа би стала као гарант целе инвестиције обезбеђивањем уговора о додели јавног превоза, јер локалне самоуправе могу саме организовати железнички саобраћај у складу са прописима закона.
У Мађарској, GYSEV (Железнице Ђер-Шопрон-Ебенфурт), компанија у већинском власништву мађарске државе, док трећина власништва припада аустријској држави, али и приватни капитал има удео од 5,7% је најбољи пример успешне сарадње у области железничког транспорта. GYSEV у западној Мађарској и источној Аустрији врши услуге јавног железничког превоза и управљање железничком инфраструктуром на њему додељеним трасама. Захваљујући инвестицијама поново су отворене трасе које су у задњим деценијама биле затворене због тешке прелазности границе и тако успостављајући краће релације чак и у унутрашњем железничком саобраћају Аустрије (пример алтернативне трасе: Беч-Шопрон-Грац). Важно напоменути да је Мађарска успешно завршила приватизацију у области железничког теретног транспорта са продајом MÁV Cargo, аустријском конзорцијуму (RCА) који послује као ћерка фирма ÖBB .
Закон о железници Републике Мађарске од 2005.године у четвртом и петом поглављу прави разлику између регионалног и приградског железничког саобраћаја и локалног јавног железничког саобраћаја. Потоњи се односи на организацију трамвајског саобраћаја на јавним путевима у надлежности локалне самоуправе, док претходно поглавље даје овлашћење локалним самоуправама за организацију железничког саобраћаја на одређенемим споредним деоницама у складу са упутством централног регулаторног тела. Локалне самоуправе могу доделити делатност регионалног или приградског железничког превоза транспортном предузећу који испуни услове за обављање јавног железничког превоза у складу са Законом о железници Републике Мађарске.
У Хрватској по Закону о жељезници од 2003.године сви превозници који испуњавају услове закона могу обављати железнички превоз као што и вршење делатности управљања железничком инфраструктуром. Категоризација железничких пруга (пруге за међународни, регионални и локални промет) обезбеђује и право локалним јединицама за организовање саобраћаја на пругама који спадају у њихову надлежност. Ипак због финансијске тешкоће, локалне самоуправе не би још преузели терет финансирања локалног и регионалног транспорта иако Сабор одобрио поступак трансфера надлежност локалним самоуправама до 2010.године. У Хрватској постоје законске претпоставке за оснивање приватних железничких друштава, али у пракси слична је ситуација као што је у Србији. Уговор о приступу железничкој инфраструктури искључиво се потписије са HŽ-ом, коме није у интересу појављивање конкурентских влакова на домаћим пругама. Расписани су тендери за приватизацију мањих зависних компанија у делатности угоститељства и сервисирању возног парка али досад нема информације о успешно окончаним приватизационим поступцима.
Бољим примером може да нам служи Чешка где се најдаље одмакло у реформи организације железничког транспорта међу бившим социјалистичким републикама. У Чешкој, либерализација железничког саобраћаја започета још 1994.године правним актом 266/1994 у којем је гарантован приступ железничкој инфраструктури приватним превозницима уколико испуњавају прописе закона. Иако је законска регулатива омогућила оснивање приватне компаније за обављање железничког транспорта, приватна друштва нису били оснивани све до велике поплаве у источној регији Чешке 1997.године. Железничка инфраструктура је била тешко оштећена у неким деоницама чак и потпуно уништена. Чешке Железнице (ČD) зато су одлучиле да због нерентабилности неће обновити све делове уништене инфраструктуре. Противљење градова довело до Владине одлуке којима је уступљен право управљања железницом компанијама који су имали капацитете и интерес и за изградњу и за обављање железничког транспорта. У овом случају је само уговорна страна – која је досад била ČD – замењена новом субјектом – приватном оператером, али интегрисани облик управљања (инфраструктуром и превозом) остало. Паралелно у истој години ČD под окриљем рационализације обуставио саобраћај и на неким деоницама који су иначе биле рентабилне, узимајући у обзир само могућност обезбеђења алтернативних превозних средстава на тим релацијама само да би усредсредио на главне релације које су осигурале највеће приходе.
Правним актом 129/200 су основане 13 територијалне области (укључујући и град Праг) са аутономијом управљања у организацији железничког саобраћаја. По правилу регионални пиутнички возови и брзи возови су у уговорном односу са територијалним областима, који су у обавези финансирања и организовања саобраћаја. По истом закону возови дуге релације су организоване преко Министарства саобраћаја и зато уговор о обављању железничког превоза се склапа са Министарством саобраћаја. Од 1.јануара 2003.године је тз. „Закон о трансформацији ČD“ (77/2002) ступио на снагу према којим одредбама ČD преузео улогу оператора од државе као што и управљање железничком инфраструктуром од државног предузећа SŽDC. Овом законском решењем ČD ујединио у себи функцију управљача инфраструктуре и вучу возова. Закон је био доста критикован у стручној јавности као што и у надлежним органима ЕУ јер закон обезбедио широко овлашћење ČD-у за организовање транспорта на уштрб приватних превозника. На притисак јавности Министарство саобраћаја од 2005. године почео да расписује тендер за одређене дуге релације, да би обезбедили транспарентан приступ јавном путничком превозу свим заинтересованим компанијама. Исту праксу преузели су и регионалне области, који захваљујући европским фондовима и дотацијама располажу растућом буџетом .

Један од предуслов за чланство у ЕУ је отварање железничког тржишта, али Европска Комисија је Пољској и Мађарској одобрила транзициони период до 31.12.2006.,како би се омогућило прилагоћавање организације у оквиру националног железничког сектора и побољшање структуре националних компанија, односно МÁV-а и PKP-а.
У Пољској међутим већ раније су се појавиле приватне компаније у сектору теретног транспорта док први приватни путнички превозник кренуо почетком 2008. године. PKP Cargо, издвојен из PKP-а по Закону о железници (2001) чека приватизацију, која је управо поново пролонгирана због лоших пословних показатеља – у последици светске финансијске кризе и због што веће конкуренције на пољским пругама. У путничком саобраћају већ смо споменули надлежност локалних самоуправа коју су стекли од почетка текуће године, према томе по поступку јавне набавке имају право ангажовања превозника који најближе испуњавају њихове услове. Осим регионалног транспорта, за приватни капитал може бити интересантан иницијална јавна понуда (IPO) PKP-IC-а на варшавској берзи, која се очекује током ове године, иако има оправдања очекивати исти сценарио као у cлучају карго превозника. Разлика у приватизацији ове две споменуте компаније је у чињеници да PKP-Cargo је планиранo да буде продатo стратешком инвеститору, који има капацитет повећања тржишног удела PKP-Cargo-a у теретном транспорту. Потенцијални купац, по неким проценама у стручним круговима, највероватније требало би да буде DB иле један од повезаних фирми (Railion или Schenker). Иначе DB као интегрисана компанија у Немачкој исто чека тренутак да би иницијалном јавном понудом (IPO) понуди своје акције до 24% вредности на тржишту капитала. Након смене менаџмента, нови директор није одустао од приватизације мањинског удела, само су планови одложене.
PKP-IC не планира продају акције конкурентским компанијама него циљ је докапитализација фирме преко берзе да би се омогућило даљи несметан развој возног парка за дуге релације. Иначе PKP-IC има велику улогу у организовању Европског Првенства у фудбалу 2012.године, у којем PKP-IC треба да буде најефикаснији и најбржи превозник између великих градова у Пољcкој и Украјини. У Пољској, владином стратегијом је до 2013. године био предвиђен изградња HS (High Speed) железничких система , који је због финансијских разлога ревидиран и датум је пролонгиран до 2020.године. Јасно је да овакав пројекат сама држава не би могла финансијски да испрати. Поред европских фондова велики простор је остављен и приватним институционалним инвеститорима.

Регулаторна тела

Са либерализацијом железничког тржишта монопол управљања железницом као интегрисаном и затвореном целином посебног транспорта у виду једне националне компаније, више не одговара условима савремених процеса. Са реструктурирањем државне компаније једновремено формирају се органи који су регулатори тржишта и транзиционих процеса као самостална и независна институција врше контролу, сертификацију, обезбеђују равноправне и транспарентне услове свим превозницима на пругама одређене земље.
У складу са директивама ЕУ прокламован принцип независности потпуно долази до изражаја у скандинавским државама где су основани самостално, док у осталим земљама независни органи су организационо у оквиру министарства надлежног за саобраћај, подређени министарству и тако функционално независни.
Функција регулаторног тела одређена првенствено директивама ЕУ, ову одговорност веома често преузима министарство надлежно за послове саобраћаја. Такав случај је забележен у Републици Чешкој са Канцеларијом за железницу која је надлежна за регулаторна питања и издавање лиценци. У Чешкој постоје два независна државна органа, који поред Министарства саобраћаја, регулишу железнички саобраћај. То су Железничка управа РЧ и Железничка инспекција РЧ. Железничка управа је независан државни орган за железничке прописе, безбедност, интероперабилност и спроводи надзор над целокупним железничким системом републике. Железничка Инспекција РЧ је основана 1.јануара 2003.године, законом на основу Директиве ЕУ 49/2004 и прва је такве врсте у Европи. Основни циљ Железничке инспекције је смањење ванредних догађаја и инцидената у оквиру железничког система земље.
Међутим у Мађарској од 1.јула 2008. престала са радом Дирекција за железницу основана по Закону о железници (2003) који је био независан орган у склопу министарства транспорта. Сва надлежност је пренесена у Националну Канцеларију Транспорта, која је била основана уредбом Владе од 1.јануара 2007.године. Канцеларија је под ингеренцијом министарства надлежан за транспорт. У оквиру канцеларије железнички транспорт само једна организациона целина, али задржавајући све активност која је дирекција током самосталне делатности обављала. Карактеристично да је одлука Владе о укидању самосталне Дирекције за железницу доста је критикована бојазном да независност регулисања железничког транспорта доведено у питање .
У Немачкој је Законом о новом уређењу железнице (1994) основана Савезна управа железнице. Управа је територијално организована, под надлежношћу министра саобраћаја. Управа је овлашћена за област међународне сарадње, надзора и безбедност железничког саобраћаја. У оквиру Управе је Штаб за ислеђење ванредних догађаја.
У Србији Законом о железници је образована Дирекција за железнице, посебна организација за обављање регулаторних и стручних послова из области железничког саобраћаја, која је почела са радом средином 2005.године. Делокруг Дирекције за железнице позитивно правно је одређен чланом 79. Закона о железници и чланом 134. Закона о безбедности у железничком саобраћају. Дирекција учествује у обликовању политике Владе, прати стање у области железничког саобраћаја, извршава законе, друге прописе и опште акте израдом техничких прописа. Послови Дирекције за железнице тичу се и давања мишљења на програме изградње, реконструкције и модернизације јавне железничке инфраструктуре и пружање различитих стручних услуга обуке и усавршавање железничких особља.

Даљи развој железничког права

Као што смо видели на нормативном плану потпуно је завршенo реструктурирање некадашњих државних предузећа у сектору железничког превоза. Регулисани су услови за успостављање тржишних услова и равноправан приступ железничкој инфраструктури свим заинтересованим субјектима. Оно што је извесно даљи развој умногоме зависи од легислативне активности Европске Уније и Комисије као главног законодавног тела не само у сектору железнице.
Комунитарно право даљим развојем у нормирању железничког саобраћаја умногоме би требало да се усредсреди на хармонизацију услова тарифирања коришћења железничке инфраструктуре. Осим одређивања „европских магистрала“ по мом мишљењу неопходно даље усклађивање развојне политике инфраструктуре, која обухвата даљу синхронизацију сигнализације и навигационог система и различитих система електронског напајања на пругама.
У Европској Унији изградња аутопутева и инфраструктуре за друмски саобраћај без изузетка је финансирана из буџетских средстава, док трошкове изградње железничке инфраструктуре су увек у великој мери сносиле и железничке компаније. Коначним раздвајањем инфраструктуре од делатности превоза, створени су услови за праведнију расподелу средстава намењених развоју националне инфраструктуре јер у крајњем случају држава (даље као управљач железничке инфраструктуре) само обезбеђује услове за саобраћај саобразно техничким кондицијама саобраћајног модалитета без фаворизовања које компаније.
Железнички превоз је доказано најекологичнији и најефикаснији у трансорту велике количине робе и на високофреквентним путничким релацијама, зато регулационим плановима и прописима о просторном планирању треба подстицати приватне инвеститоре да би своје пројекте изградили узимањем у обзир потенцијал железнице - мислим на талас иградње великих тржних центара у источној Европи који захтевају локације са високом фреквентношћу људи, којима одличну локацију би нудили данас руиниране железничке станице и њихова околина чије реновирање државе у региону тешко би финансирали.. Наш лош пример у случају Централне железничке станице у Београду (Прокоп) може да негира железничка станица у Кракову, где је железничка станица обновљена у центру града делом из приватног капитала уступањем земљишта за изградњу шопинг мола. У нашем случају неуспелост пројекта „Прокоп“ је проузроковало генерално стање у железници; непоузданост и нередован саобраћај, чак и у градском железничком превозу одвратио неопходну масу од коришћења железничких услуга.
У путничком превозу се железнице даље не могу ослонити само на своје ресурсе, у мањим местима аутобуски превоз мора да буде успостављен у складу са редом вожње возова, једновремено ограничавати аутобуски саобраћај на оним деоницама где возови саобраћају редовно. Одмереном редом вожње, по којем критеријуму возови крећу нпр.у сваких сат или пола сат времена, железнички путни превоз постаје много поузданији и привлачнији јер постане израчунљив као што и градски јавни превоз (У Будимпешти вишеструко повећан обим путничког превоза приградском железницом успостављањем одмереног реда вожње и интегрисањем тарифирања у градски превозни систем) . Тенденције показују да изградњом припадајуће инфраструктуре, људи лако остављају њихова возила у паркингу или гаражима поред железничких станица да би избегавали свакидашње гужве у градским центрима (Park&Ride system). Обезбеђење услова за превоз бицикла и хендикепираних лица треба да буде приоритет у развоју путничког саобраћаја на основу европских директива.
Није тајна да просечна старост возних паркова у источној Европи између 30 и 20 година. У Србији и у ширем балканском региону та цифра је много ближе 30 години.
Држава прописима и различитим субвенцијама и у Србији би требало да подстрекава произвођаче возне опреме да инвестирају у наше производне капацитете (Желвоз у Зрењанину или Братство у Суботици) или у виду greenfield инвестиције. Железнице Србије недавно су потписале уговор о кредитирању са ЕBRD o набавку 30 електромоторних возова за превоз путника у вредности од 100 милиона EUR . Примери Пољске где Bombardier инвестирањем у PESA, или у Мађарској отварањем нове фабрике, Stadler произдоди не само за локално тржиште него и на експорт, али одлучујући фактор за опредељење при инвестирању је био добијање послова на локалном тржишту и адекватно инстистирање држава. У Србији поред горе поменуте набавке има још 30 неисправних електромоторних возова, велики мањак путничких и теретних вагона. У Београду је неопходно замена скоро целокупног возног парка трамвајског саобраћаја, док у региону тек почиње инвестирање у крупне пројекте изградње и реконструкције градских трамвајских мрежа (Скопље, Арад, београдски пројекат за лаки шински транспорт или метро). Све су то чињенице који иду у прилог ревитализацији домаће производње.
У теретном превозу нагласак треба да буде у што већој могућности комбиновања превоза . Флексибилност и брзина друмског транспорта на мањим релацијама не значи да железнице више нису конкурентни у дугим релацијама. Комбиновани превоз је један од највише наглашених тема Европске Уније. Треба скинути камионе са аутопутева и ставити их на пруге (RO-LA), како је то решен у Аустрији прописима. У Србији друмски транзитни превоз смањен са 30% уласком Румуније и Бугарске у Европску Унију. Против тога да је Коридор 4 много дужи крак од Коридора 10, Србија губи трку због превисоких транзитних трошкова камиона као што и због споре царинске процедуре при уласку и изласку из земље, који више не постоји у новим државама чланица. Коридор 10 је у Србији једини железнички крак који може да врати у њему уложен капитал. Убрзавањем реконструкције ове деонице на само да би смо били у могућности пружања алтернативно решење за камионски и оригинално железнички превоза, него би се то допринело смањењу загађење животне средине.
Карго компаније дугорочно морају да се суочавају и припремају на значајно смањење кабастог превоза. У складу са еколошком политиком Европске Уније, привреде су принуђене на напусте традиционалне енергетске изворе као што је угаљ. Чистије технологије, обновљиви извори енергије не захтевају ангажовање железничког превоза баш у оном сегменту који данас најсигурнији приход железничке компаније.
Савремене железнице захтевају већу флексибилност и способност ослушања потреба мање фирме који покрећу огромну количину робу али појединачно у много мањем обиму него што је то било комерцијално интересантно великим железничким предузећима.
Са нестајањем граница отвара се широки простор ревитализације железничке пруге у оним деоницама где тешке прелазне границе одсекле комуникацију унутар једне природне регије. У Војводини наслеђене пруге из време монархије - данас ван употребе некад су повезали велике градове и привредне центре, који се поново препознају потенцијал железнице, које више нису споредне безначајне пруге, него на пример налазе се на деонициma брзе пруге (лука Констанца-Букурешт-Темишвар-Кикинда-Будимпешта или Сегедин-Суботица-Печуј). Приближавањем Европској Унији Србија и цео балкански регион, захваљујући развојних фондова уније и стабилизацији, биће у могућности привлачење велику количину капитала, који је неопходан за изградњу и реконструкцији инфраструктурних пројеката, такоће и за покретање и оживљавање друге привредне активности.

Нека политика руши границе, приватни капитал наћиће свој интерес у повезивању и реконструкцији срушених мостова.

(May, 2009)

No comments:

Post a Comment